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郑树森:正确处理好机构改革后的年鉴篇目设置初探

作者:    发布时间:2020-04-08 11:21    点击数:

地方综合年鉴是系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、社会等方面情况的年度资料性文献,是方志部门的主产品之一。若无科学合理的篇目,要提升年鉴质量是不可能的。无论《地方综合年鉴编纂出版规定》,还是编纂年鉴的实践,都要求“年鉴框架应保持相对稳定”,然而面对机构改革,如何处理篇目设置与机构改革的关系?这是方志工作者尤其是担负篇目设计的同志必须首先考虑的问题。

一、机构改革将使年鉴篇目设置发生变化

1、机构改革情况。中共十九大部署“深化机构和行政体制改革”时,指出“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责;转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府;在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公;深化事业单位改革,强化公益属性,推进正事分开、事企分开、管办分开”。近年来,各级相继进行了党政群部门及人大、政协机关的机构改革。

从今春安徽省宁国市机构改革的情况看,主要有如下内容:

①整合原监察局与检察院的相关职责,组建监察委员会(与纪检委合署办公);组建财经、外事工作、军民融合发展、审计、全面深化改革、全面依法治市、国家安全、网络安全和信息化等8个委员会和教育工作领导小组,均作为市委议事协调机构,各设在相关部门。

②将一些机构之间的相关职能整合或划转,组建自然资源和规划局、农业农村局、卫生健康委员会、退役军人事务局、应急管理局、医疗保障局、数据资源管理局、城市管理综合执法局,重建发改委,均作为政府工作部门。

③优化司法局、审计局、市场监督管理局、市委办公室、市政府办公室、交通运输局、科学技术局等单位的职责。将编制管理、公务员管理的职能划入组织部(编办归口组织部管理);由统战部管理民族宗教、侨务工作。

④文化旅游发展委员会(广电新闻出版局)、食品药品安全委员会、机关事物管理局、政府外事侨务办公室、水库移民管理局、经济和信息化委员会、住建委、水务局、市委市政府信访局均更换名称。

⑤与中央、省、市机构对应的一些机构予以保留,如市委办、组织部、宣传部、统战部、直属机关工委、市委巡察工作领导小组办公室、政府办、发改委、教体局、科技局、经济和信息化局、公安局、民政局、财政局、人社局、住建局、交运局、水利局、商务局、统计局、政府信访局、老龄工作委员会等,其中有的机构加挂别的牌子。老干部局归口组织部管理。

⑥不再保留(设立)的机构有:监察局、民族宗教局、国土资源局、农业委员会、卫生和计划生育委员会、深化医药卫生体制改革领导小组办公室、安全生产监督管理局、政府法制办、社会治安综合治理委员会及其办公室、维护稳定工作领导小组及其办公室、防范和处理邪教问题领导小组及其办公室、目标管理办公室、粮食局、铁路工作办公室、人防(应急)办公室、政府服务中心、城市管理行政执法局。不单设林业局。

⑦整合人大财经、教科文卫两个专委会的职责,组建社会建设委员会。将

政协人口资源环境委员会联系“三农”的职责,调至新设的农业和农村委员会;将教科文卫体委员会联系文艺界的职责,调至更名后的文化文史和学习委员会。鼓励群团组织承接适合其承担的公共服务职能。

⑧原档案局(党史研究室、地方志编纂办公室)的行政职能划入市委办后,更名为党史和地方志研究室(档案馆);组建融媒体中心,作为政府直属事业单位,归口宣传部领导,不保留广播电视台。对党委、政府直属的承担行政职能的事业单位,其行政职能划入党政机构,或在机构限额内转为行政机构。改革之后保留的事业单位,不再称“委、办、局”,今后一般不新设承担行政职能的事业单位。

⑨整合乡镇(街道)党政机构和事业站所的相近职能,设立综合性办事机

构和事业单位;统筹各类编制资源,实行网格化管理;整合审批、服务、执法等方面的力量和职能,综合设置机构。

⑩大幅度减少执法队伍种类,一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。深入推动城市管理等跨领域跨部门综合执法,落实好属地监管责任。锁定执法人员编制底数,暂保持现状,待中央统一明确政策后逐步规范。全面清理清退临时人员和聘用人员。

减少具体审批事项,深入开展“证照分离”“多证合一”等商事制度改革。

推进直接服务民生的公共事业部门便民化改革,推进清单线上线下深度应用。强化机构编制管理的刚性约束。

2、机构改革引发年鉴工作的相应变化。机构在改革中情况不一,有因职能转换而更名,有不合时宜而被归并或撤销,有因时代所需而新设,有因一些考虑而保留,有的虽保留但职责进行了调整,有的升格或降格,等等。这些情况,势必影响年鉴编纂工作:篇目的设置、供稿任务的分配、稿件内容及分纂都随之变化。如果机构变化了,还沿用旧而不适用的篇目,则为刻舟求剑。不能准确、及时、恰当地反映事物内容,自然影响年鉴的质量。譬如:有的工作事项消失了,仍要求部门供稿,则无内容可写;有的职能转换或机构归并到别的部门,若篇目未调整、归属仍旧,则有张冠李戴之嫌;有的部门职能增多、加强了,若篇目未及时、正确反映,则形式落后于事物的发展。

二、如何使年鉴的篇目正确反映机构改革后的事物内容

篇目是编纂年鉴的蓝图,也是分配供稿任务、分纂修改的依据。我们不能也不必削足适履,只能改动篇目去适应事物的变化。但如果对篇目大动干戈、未保持相对稳定,则不能反映事物的连续性和可比性,不能正确反映事物发展的脉络和轨迹。如何使年鉴的篇目正确反映机构改革后的事物内容?我以为要从如下方面着手:

首先,要掌握篇目设置的规则。篇目,是成书前的框架设计,书稿定型后即为目录。“框架”原指梁柱结构,后喻为书稿的结构体系、布局。年鉴框架,是年鉴内容选择、编排的依据,亦是年鉴条目之归所。年鉴框架的作用:一为落实年鉴体例。明确各种体裁在书稿中的运用,建立书稿的结构;二为框定年鉴内容。划定资料收集的时限(一般为上年度)、范围(各部门、各行业、各区域、相关企事业单位),显示资料应用的详略轻重(重要的置于特载和用作主体条目,次要的排于附录,或作为条目附属资料);三为划分资料的层次、归属。框架使撰稿人和编纂者知晓资料的隶属和所占篇幅分量。

篇目设置,要遵循三个原则:1、系统性。年鉴全面反映各地各行业的年度情况,须有完整的系统。既要全面反映现实,做到横不漏项,又要把握记述的深度;既要有横排的主体内容,也要安排好大事记、图表、附录、索引、附属资料以及各部分篇幅的大致比例。2、个性。由于各地历史与现实的不同,位置条件的不同,人文背景不同,因而各地年鉴都有其个性,要突出地方特色;就一本年鉴内部而言,各行业、各乡镇(街道)记述的内容和范围也不同;年鉴框架还应体现年度特点。3、渐进性。事物发展总体是渐进式的,那么连续出版的年鉴所反映各地各行业的情况要有连续性和可比性,因此框架必须相对稳定,保留部分栏目。但年鉴的年度性又决定了框架要与时俱进,可依据年度特点和事物变化情况作适当调整(调整仍可用的栏目,设置新的栏目,淘汰旧的栏目)。

为实现篇目“分类科学、层次清晰、领属得当、编排有序”的目标,要做到以下几点:

①按照事物的内在联系和从属关系,参照相关分类标准,结合社会实际分工和本行政区域特点进行分类,科学合理地安排类目、分目、条目的结构,而不是一味地按地域或行政隶属来分类。如“综合经济管理”类目应下设宏观经济管理、国有资产管理、国土资源管理、价格管理、审计、统计、市场监管、质量技术监督、食品药品监督、海关监管、安全生产监管等分目。有的部门职能多项,有时要根据分类标准,将其开展的工作内容分散于不同的分目中记述。有的地方年鉴将“概况”下的分目罗列许多(如政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、风景名胜、固定资产投资、统计公报、城乡居民收入支出等),我认为这不恰当,既然是“概况”,何必面面俱到、与正文重复?

②横不缺项。概况、党委、人大、政协、民主党派与工商联、社会团体、军事、法治、工业、农业、商贸服务业、财税、金融、城乡建设与管理、环境保护、建筑业与房地产业、交通运输、基础设施建设、邮政与通信、教育、文化(含新闻、出版、史志、档案、文艺)、科技、卫生体育、社会生活(含社保、就业、民生)、下辖单位的概况、人物、附录、索引等类目不能少;多种体裁(特载、大事记、条目、图表、附录、统计资料、重要文件辑录、索引等)得到应用。分目的多少,各地视情设置,不能强求一律。

③概况与动态信息兼而有之,使读者了解事物的全局和演变。要处理好记述内容的交叉、详略问题。设置分目要适度。也要有附属资料。

④年鉴主体和彩页都要设置特色鲜明的栏目,以反映地方特点、行业特色、年度特点,图片的选取也要有年度性,不要年年一个面孔。

⑤篇目中类目、分目、条目3个层次的比例,以一成、三成、六成为宜,以条目为基本记述单元、为主要记述方式,突出条目的运用。

其次,吃透机构改革的精神,预测并借助篇目反映改革之于事物的影响。机构改革,即是破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,调整上层建筑与经济基础的关系,从而使生产关系适应、促进生产力的发展。它必然促进市场经济的更快发展和经济成分的改变,必然引起政府职能的转换和公共服务业的加强,有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

近年来各地各级的机构改革,都是按照中共十九大的部署结合自身实际进行的,改革的精神是,从机构职能上把“加强党的领导”落实到各领域各方面各环节,以深化权责清单制度体系建设为抓手,加快政府职能转变,使市场在资源配置中起决定性作用。

预测改革对事物的影响,旨在精准设计篇目,使篇目不落后于事物的变化,及时反映各行业各地的年度情况。预测不是臆测,而是正确的分析,“所谓分析,就是分析事物的矛盾”,是基于一定的调查研究的剖析、判断,当然改革后的能量、变化不可能瞬间迸发出来的,需要持续的观察。要从了解改革的精神出发,分析事物的矛盾运动及产生的结果、趋势。

既然改革旨在“加快政府职能转变,使市场在资源配置中起决定性作用”,那么,篇目设置上要使经济部类的比重高于政治部类、文化部类、社会部类。要通过篇目的调整、创新,通过条目的记述和其它体裁的运用,反映改革本身的内容以及改革得来的变化、效益。

再次,编纂时要研究稿件内容,以便对篇目作修改调整。方志研究室(年鉴编辑部)的同志不可能对所有行业、部门的情况了如指掌,分目、条目的设置还有赖于资料稿的比对、印证,因此,在各单位撰稿前方志研究室要授之以渔,便于他们从本部门本行业本地的实际出发,选准、写好条目;年鉴编辑要研究所纂稿件的内容,一则为审视、修改篇目,二则比照正确的分目,发现条目缺少或内容欠缺,便于返稿于单位进行补充、修改。

(摘自《安徽地方志》)

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